鲍威 戴长亮 金红昊 杨天宇｜我国高校教师人事制度改革：现状、问题与挑战
DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.12.05
摘要
随着我国高等教育向内涵式发展与质量提升方向转型，各高校尝试通过教师人事制度改革，构建卓越而有活力的教师队伍，为人才培养和学术研究提供充足智力支持。基于高校人事管理人员问卷调查数据，针对我国高校教师人事制度改革的具体举措、整体成效以及改革存在的主要问题开展实证分析。研究发现，为提升教师队伍活力，各高校推行了师风师德建设、教师队伍结构建设、教师聘任与管理模式改革、教师晋升与薪酬体制改革等一系列改革举措。然而，在内外保障条件不完备的情况下，教师队伍结构不合理、绩效考核机制不成熟、人事管理工作专业性缺失等问题凸显，改革整体成效与预期尚存在一定差距。
关键词
高校教师；教师人事制度改革；师风师德；教师队伍结构；教师聘任制；教师绩效薪酬
ZGGJYJ
一、引言
卓越的教师队伍是高校人才培养与科研创新的主体和依托。在经费筹措机制多元化的情境下，质量与效率成为高校外部社会问责机制的重要标准，也是高校内部治理的核心指向。为回应高校内外现实诉求，作为完善组织内部治理的重要内容，高校亟待突破传统僵化、低效的教师管理模式，推进人事管理制度的完善与创新，提升教师教学科研的创新性和卓越性。
随着新自由主义和新公共管理主义理念在高等教育实践领域内的广泛渗透，各国高校教师人事制度发生了一系列变革。长期以来，美国高校建立了以终身教职制度为核心的教师管理体制，在保障学术自由的基础上强化教师队伍的竞争性与效率性。然而，20世纪80年代以来，伴随外部社会对高校学术生产力的质疑和院校财政压力的增加，各高校逐步引入终身教职后评估制度，保障教师持续的学术创新和工作绩效。此外，作为应对财政压力的重要手段，美国高校大幅扩增非终身轨教师和兼职教师的比例，导致青年学者无法在传统学术职业阶梯上找到立足点。将视角转向日本，在法人化改革背景之下，日本高校也引入了绩效考核、年薪制、交叉聘用、任期制与终身教职制等一系列管理举措，积极构建能力主义、绩效导向的流动竞争型教师人事管理制度。随着相关改革的深入，日本高校也面临诸多潜在危机。年薪制和聘任制改革使得教师面临薪酬保障与职业发展路径的双重不确定性，过度侧重科研产出的绩效考核存在引发学术生态扭曲，制约未来学术创新的隐忧。各国高校在教师人事管理制度改革方面的探索为我国高校提供了重要的经验与启示，其改革面临的问题与挑战也需要我国高校予以充分关注与警示。
当前，我国高等教育步入内涵式发展和质量提升的关键阶段，教师人事管理制度改革成为各高校优化人才培养质量、促进科研创新的重要举措，也是撬动高校管理体制系统性变革的支点。在此背景下，本研究基于全国高校人事管理人员问卷调查数据，从师风师德建设、教师队伍结构建设、教师聘任与管理、教师晋升与薪酬等改革领域着手，关注高校教师人事制度改革的现状，分析改革所取得的成效与不足。本研究结论对于深化改革成效、增强教师队伍活力与创造力而言，具有重要的政策参考价值。
二、我国高校教师人事制度改革：
基本脉络与发展趋势
在宏观教育管理体制变革的背景下，我国高校教师人事制度历经了计划管理时期（1950—1984年）、自主权下放与效率改善时期（1985—2012年）、质量提升与管理优化时期（2013年至今）三大发展阶段。
（一）计划管理时期（1950—1984年）
与20世纪下半叶计划经济时代特征相契合，这一时期的高等教育管理体制体现出浓厚的集权式与计划式管理色彩。高校的教师人事管理权限收归于中央教育管理部门，教师拥有干部身份并采用与国家干部相类似的管理模式。高校的教师编制数量、聘任数量以及队伍结构等均由教育管理部门以行政指令的方式加以规定。在单位制管理体系下，高校教师职业具有高度的稳定性。就其职业发展而言，计划管理时期高校教师共分为“助教、讲师、副教授、教授”四级职称，采用固定薪酬制，教师薪酬与所属职称对应。高校教师职称晋升比例和数量由教育主管部门统一确定，思想政治水平和工作年限是高校教师晋升考核的首要标准。
（二）自主权下放与效率改善时期（1985—2012年）
1985年，国务院发布《中共中央关于教育体制改革的决定》，旨在改善高等院校长期以来管理僵化和效率低下的问题。高等教育管理体制由集权式向分权式转型，高校获得了更为广泛的教师人事管理自主权。尽管教育主管部门对高校人员编制数量、人事预算以及职称结构等依旧进行宏观层面的把握与调整，各高校已经基本实现了教师聘任、教师管理、职称评定、薪酬分配等领域的自主性。此外，各高校开始实施弹性工资制度，职称晋升的标准由任教资历逐渐向科研产出倾斜。2003年，北京大学率先引入淘汰机制并加强教师职称晋升的竞争性，改革方案引起了不同教师群体的利益冲突，未能获得教师群体的整体认可与支持。尽管如此，北京大学的试点改革也凸显出高校调整传统教师管理体制、激活教师队伍创新活力的迫切性。
（三）质量提升与管理优化时期（2013年至今）
承载着既有的改革成果，2013年，教育部《关于深化教育领域综合改革的意见》颁布实施，要求推进高等教育领域的体制转型，建立完善的中国特色现代大学制度和治理体系，并于2014年7月，启动以北京大学、清华大学、上海市为试点的“两校一市”综合改革。“两校一市”试点改革方案以教师人事制度改革为重点，旨在激励教师队伍的科学研究效率，强化人才培养质量，标志着国内高校教师人事制度改革进入质量提升与管理优化的新时期。这一时期的高校教师人事制度改革集中体现为三大发展特征。
第一，在宏观政策的引导下，师风师德建设是当下高校教师人事制度改革中的核心议题。2018年，国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确提出，高校需要建设素质优良的思想政治工作队伍，强化高校教师师风师德领域的制度建设。整体而言，高校教师的师风师德建设具有三个层面的意涵，其一是强化教师群体在思想政治层面的坚定性，其二是保障与提升教师队伍的道德水准，其三是巩固高校教师的学术规范和学术伦理意识。各高校设置党委教师工作部等专职机构，开展教师思想政治学习活动，强化对教师队伍道德水准的监督与考核，建立师风师德长效保障机制。
第二，推动教师聘任制的实施与完善是改革的重要发展趋势。为突破传统管理模式下高校教师激励匮乏与流动性不足的弊端，部分研究型大学与新聘教师签订一定期限的准聘合同，明确科研产出质量要求，只有教师通过高校学术委员会评审才能获得长聘资格。聘任制的实施成为各高校改善教师团队效能，提升整体学术生产力的重要举措。但值得反思的是，聘任制也可能使得高校教师（尤其是青年教师群体）承担过高的职业压力，对学术产出速度的强调可能有悖于学术积累的基本规律，从而有损于高质量学术成果的产出。鉴于此，随着聘任制在各高校的拓展实施，如何在绩效考核与必要学术产出周期之间保持平衡，是当前改革亟待回应的问题。
第三，建立多元化的教师评价机制是教师人事制度改革的主要着力点。长期以来，在政府学科评估的推动下，各高校均将科研产出数量作为教师评价的核心指标，这在激励高校教师科研产出、提升我国学术生产力方面产生了重要的积极作用。但与此同时，高校教师“重研轻教”、科研产出数量膨胀而质量薄弱等一系列的负面影响也随之出现。为解决以上问题，教师人事制度改革的重要目标在于建立更为科学和多元化的教师评价体系，着重考察学术成果的质量而非数量，同时强化人才培养指标在高校教师人事评价中的权重，以引导教师提升对教学工作的重视度。
三、数据来源与分析框架
（一）数据来源
本研究使用的分析素材主要为2019年12月至2020年4月开展的“全国高校人事管理人员问卷调查”。调查通过线上平台投送至各高校人事管理工作部门，共计获得1402名管理人员样本。随后，研究团队针对样本的问卷填答时间、问卷填答内容等信息开展数据清洗与样本筛选工作。此外，为保证分析样本具有良好的代表性，研究团队基于国内各类型高校的分布特征（C9院校、原“985工程”院校、原“211工程”院校、一般本科院校），针对样本开展二次抽样，保证样本结构与国内院校类型分布结构的一致性。经过筛选，调查最终获得501名有效高校人事管理者样本。
（二）分析框架
高校教师人事制度改革涉及教师队伍管理的诸多领域，本研究在梳理各高校改革案例和实践观察基础之上，将高校教师人事制度改革举措划分为以下四个层面进行分析：（见图1）①教师师风师德建设，包括教师队伍思想政治建设、教师队伍道德水平与学术规范保障机制等；②教师队伍结构建设，包括教师队伍国际化、高端资深人才引进、教师年龄结构调整、青年教师培育等；③教师聘任与管理体制改革，包括教师“准聘-长聘”制、教师分类管理等；④教师晋升与薪酬体制改革，包括同行评议制度、绩效薪酬制度等。此外，相关改革举措需要建立在广泛的内外部保障条件基础之上才能有效实施与运行。基于分析框架，本研究将从高校人事制度改革的现行举措、整体成效、保障条件以及主要问题等几个层次展开具体分析。
四、高校教师人事制度改革的现行举措与整体成效
（一）高校教师人事制度改革的现行举措
各高校围绕教师人事制度开展了一系列改革与探索，（见图2）其中师风师德建设、教师分类管理和绩效薪酬是目前推行范围较广的改革举措。在政府宏观政策的引导下，教师队伍的思想政治素养与道德品质受到普遍重视。另外，为提升高校内部管理的科学性，多数高校建立了教学序列、科研序列等多元化的教师分类管理制度，并引入绩效薪酬制度以提升教师队伍的产出活力。
教师人事制度改革不仅需要搭建整体改革框架，更需要精细化的制度设计。高校应针对不同管理序列的教师建立差别化的绩效考核机制，采用灵活多样的收入分配形式。同时，也需完善教师聘任管理模式，优化推进“准聘-长聘”制改革。但现实情况表明，实施相关领域改革举措的院校不足半数，精细化领域的制度建设尚处于推进期。
最后，值得关注的是，多数高校尚未突破基于事业编制的传统教师招聘管理模式，在专家评议制度、交叉学科教师“双聘”管理方面仍存在一定空白。此外，教师队伍的国际化建设也相对滞后。整体而言，我国高校教师人事制度改革领域仍存在进一步完善空间。
针对不同层次高校的改革进程开展对比分析，（见表1）可以明显发现，由于组织发展定位、学术声誉、财政充裕性的差异，不同层次高校间的改革进程存在显著差异。这其中以C9院校为代表的研究型大学的改革推进相对良好，改革深度与广度均处于领跑状态。与之相对，由于缺乏政策激励与资金不足等瓶颈因素的制约，一般本科院校的改革进展存在明显滞后。
（二）高校教师人事制度改革的基本成效
针对高校教师人事制度改革的基本成效，（见表2）调查显示，高校人事管理人员对相关改革成效的认同率不足40%，改革效果与预期目标间尚存差距。
具体而言，改革成效显著的领域主要体现在三个方面。其一，政府宏观政策的引导下，各高校初步建立实施了长效的师风师德保障机制；其二，教师绩效考核机制的实施在一定程度上激发教师队伍的创新活力，提升科研产出效率；其三，各项改革举措有助于强化高校教师群体的归属感与职业满意度。
与此同时，调查结果也暴露出改革成效相对薄弱的领域。教师绩效考核机制在一定程度上强化了教师群体的内部竞争，这对高校构建开放、共享、交流的学术共同体和良性学术组织文化产生了一定负面影响。此外，由于高校教师的社会保障体系尚不成熟，“非升即走、非升即转”的人员有序流动机制尚未有效建立。
（三）高校教师人事制度改革的内外部条件保障
高校教师人事制度改革的相关制度设计，需要在充足的内外部保障基础之上才能有效实施。值得担忧的是，人事管理工作人员普遍认为改革的内外部保障条件不足，这是制约改革成效的重要原因。（见图3）
目前改革的主要瓶颈集中在外部保障条件方面。高校缺乏教师人事制度改革领域的自主裁量权，尚未有效建立起与教师流动机制相配套的社会保障体系。值得关注的是，经费支持不足是目前高校教师人事制度改革最为突出的阻碍因素，调查数据显示，72.4%的高校人事管理人员认为相关改革缺少配套经费的支持。
就改革的内部保障条件而言，多数高校能将教师人事制度改革举措融合嵌入至院校组织内部治理体制改革之中。但即便如此，由于教师群体在院校人事管理改革设计与决策中的参与不足，各项改革举措尚未达成教师群体的广泛共识，在制度设计时也未能有效调动院系层面的自主性，这均在一定程度上制约了改革的顺利进展与目标达成。
根据各省市2018年人均GDP情况，本研究将样本划分为经济欠发达区域高校（共13省市）和经济发达区域高校（共12省市）。对比分析发现，（见表3）由于属地经济社会发展情况的差异，发达区域高校在教师人事制度改革的外部保障方面处于明显的优势地位，在改革配套经费的充足性层面尤为突出。
五、高校推进教师人事制度改革存在的主要问题
（一）师风师德建设尚存完善空间
在师风师德建设领域，调查结果显示，（见表4）师风师德的具体培育和考核过程中仍存在一系列问题。多部门职能重叠使得师风师德建设的效率低下，且运作和监管成本较高。目前各高校设有党委教师工作部负责教师师风师德建设与考核工作；人事处负责教师工作能力、工作态度和绩效的考核工作；纪委办公室和监察处负责教师的廉洁考核工作。考核部门复杂、考核工作重合度较高，易给教师造成困扰。同时，师风师德测量指标与评估信息采集困难，高校对于考核中涉及的德、能、勤、绩、廉等具体采集指标定义模糊，且缺乏有效的量化评估方法。此外，相关工作领域专业人员的配备不足也在一定程度上制约了改革的顺利推进。
（二）教师队伍结构不合理，高端人才吸引力不足
如何优化教师队伍结构，增强对高端人才的吸引力，是当下高校人事制度改革亟待回应的现实问题（见表5）。以C9院校、原“985工程”院校和原“211工程”院校为代表的研究型大学，因其薪酬待遇丰厚、学术环境优良、组织声誉较高，在吸引科研人才方面处于优势地位。尽管如此，相较于世界顶级高校，其对高端人才的吸引力仍略显不足，人才流失现象依旧存在。原“211工程”院校和一般本科院校在教师编制设置方面不合理情况较为突出，编制对高校教师人事管理自主权产生了一定的约束。值得关注的是，教师队伍的老龄化趋势逐渐凸显，且以高校组织发展历史悠久的C9院校最为严峻，存在抑制高校学术创新活力的隐忧。
（三）教师绩效考核效果不明显，薪酬竞争力不足且内部差距较大
在教师绩效考核领域，当前各院校在考核标准、考核周期以及考核结果使用等方面仍存在一定的完善空间。（见图4）一方面，绩效考核指标仍然着重强调科研产出，缺少对教师在人才培养和社会服务领域贡献的充分关注。此外，由于考核形式化、考核结果区分度不足、考核周期过短，未对教师坚持长期深入的学术探究、拓展知识领域的创新形成明确的引导。另一方面，教师队伍的人员退出机制不成熟，未通过考核的教师缺乏稳定有序的人员流向。整体而言，现有绩效考核体系亟待根据学科、岗位做精细化设计，以保障绩效考核效果。
（四）人事管理人员专业性欠缺
人事管理工作需以专业知识、科学方法和充足经验为前提，教师人事制度改革举措的有效实施需要依托于专业化的人事管理团队。然而，调查显示，各高校普遍存在人事管理工作信息沟通不畅、事务交叉重叠、权责不清等问题，人事管理队伍的人员不足和专业化建设不足已成为改革成效的重要制约性因素。（见表6）在此情境下，多数人事管理人员认同，高校教师人事管理工作需向精细化、人性化模式转变。
六、结论与政策启示
（一）研究结论
本研究基于高校人事管理人员的视角，探讨当下我国高校教师人事制度改革的现行举措、内外部保障条件以及存在的主要问题，主要研究结论可提炼如下。
1. 各高校在教师师风师德建设、晋升与薪酬体制、聘任与评估制度、队伍结构调整方面开展了广泛积极的改革举措，已基本形成长效的师德师风保障机制，并有效地强化了教师的组织归属感，激发了教师队伍的科研创新活力，促进院校教学科研水准的快速提升。但与此同时，由于缺乏相关领域更精细化的制度设计，改革成效与预期目标尚存差距。特别是地方院校在教师聘任、交叉学科教师管理以及教师队伍的国际化建设方面相对滞后。
2. 改革的内外部保障条件不足，成为制约改革成效的重要原因。就外部保障而言，院校属地社会经济发展水平的滞后、相关经费支持不足成为改革最为突出的阻碍性因素。此外，各级政府赋予高校的人事管理自主权仍待扩充，社会保障体系建设的滞后也未为教师有序流动提供充足制度支持。在内部保障方面，院系层面改革自主性的欠缺、教师群体对于人事管理制度转型的内在共识的不足，也在一定程度上制约了高校教师人事制度改革的顺利推进与成效保障。
3. 在教师人事制度改革实施过程中，仍存在一系列亟待解决的问题。首先，师风师德建设面临多部门职能重叠、制度设计科学化欠缺、人员不足等问题。其次，各高校教师队伍结构仍存在优化空间，针对高端人才的吸引力不足，研究型大学的教师队伍老龄化趋势凸显。再次，教师聘任和评估考核过度关注科研产出指标，考核周期过短，教师薪酬吸引力不足且内部薪资差距较大。最后，相当一部分高校存在管理人员专业性欠缺、管理部门权责不清等情况。上述问题均在不同程度上抑制了高校教师人事制度改革的有效推进。
（二）政策启示
本研究可从政府和高校两方面的管理对策入手，为高校教师人事制度改革的推进和完善提供重要启示。
在宏观政策层面，政府应为高校教师人事制度改革提供充足的配套资源保障，搭建有助于改革顺利推进的支持性制度环境。其一，为提升教师队伍的发展性和创新性，政府需提供充足的财政经费支持，为各高校广泛推行教师绩效薪酬改革、吸引高端人才，降低人才流失提供有力支持。其二，政府亟待建立完善的高校教师社会保障机制，疏解教师群体的生活与经济压力，从而为教师的聘任制改革和有序流动提供支撑。其三，政府需要进一步拓展高校人事管理的自主权。充足的人事管理自主权是高校推进相关改革的重要依托，政府应逐步解除编制数量对高校教师聘任与管理的约束，进一步下放职称评定、薪酬分配等领域的管理权限，以充分发挥院校组织活力。
在高校组织层面，首先，高校应增强教师管理制度的精细化设计，提升教师绩效考核的科学性。分别制定教学序列和科研序列的考核评价指标体系，在考核过程中充分考虑学术工作的连续性、挑战性、创造性等特点，规避教师的短期化、功利化行为。其次，在教师职业发展方面，高校应在教学、科研等方面给予教师更多的资源与支持，增强对青年教师的关怀与培养，营造开放、共享、合作、进取的学术组织文化。再次，高校需充分考虑教师作为学术人员不同于其他劳动者的特征，在引入经济激励工具，强化良性竞争的同时，通过学术共同体的认可、学术荣誉奖励等精神层面激励方式，鼓励和促进教师在教学科研领域取得创造性成果。最后，专业化的人事管理团队建设也是高校教师人事制度改革的基础与支撑。高校应明确人事管理工作的具体内容，在统筹全局的基础上细化责任归属，合理划分校级人事管理部门与院系的管理权限，并培养专业化的人事管理人员，以确保教师人事制度改革相关举措的有效落实。
ZGGJYJ
作者
鲍 威，北京大学教育学院/教育经济研究所研究员，北京 100871；石河子大学师范学院副院长，新疆石河子 832000
戴长亮，北京大学人事部副部长，北京 100871
金红昊，北京大学教育学院/教育经济研究所博士研究生，北京 100871
杨天宇，北京大学教育学院/教育经济研究所科研助理，北京 100871
原文刊载于《中国高教研究》2020年第12期第21-27页
栏目
高等教育治理现代化研究
ZGGJYJ
微信号｜zggjyj1985
投稿平台｜http://editor.cahe.edu.cn/